2011年福岛核泄漏事故是日本电力体制改革的一个转折点，使2005年以后便停滞不前的日本电力体制改革重新起步，而且极大地减少了改革的阻力。实际上，从1995年开始，日本已经实施了三轮电力体制改革。
（一）第一轮电力体制改革（1995年-1999年）
二战期间，日本全国的发电和输电业务由日本发送电公司实施独家垄断，配电业务则由九家地方性配电公司实施区域性垄断，政府掌控着这些公司的人事权和经营权。二战结束后，从解散财阀、推行经济民主化和反垄断的角度，驻日盟军总司令部（GHQ）于1948年照会日本政府，提出了解散日本发送电公司、实施民营化改革和重组日本电力产业的要求。经过多轮谈判与磋商，1950年GHQ、日本政府和电力产业界三方达成协议，通过制定实施《电器事业再编成令》和《公益事业令》，将日本发送电公司和九家配供电公司拆分成九家集发电、输配电和售电业务于一身的纵向一体化民营电力公司，称为“一般电气事业者”（本文简称为“在位电力企业”），这些公司在各自的区域内具有法定垄断地位。1964年，日本政府颁布新版《电气事业法》，规定了上述电力公司的普遍服务义务，同时授权通商产业省（后改为经济产业省）根据该法规定，对电力公司的设立、运行、退出以及电价实施规则，履行政府监管职能。
二战后形成的电力体制在日本创造经济奇迹方面发挥了很大作用，但是进入20世纪90年代后，这种体制的弊端也逐渐显现出来。比如，据经济合作与发展组织（OECD）的计算，1994年日本家庭用电的电价约为25日元/千瓦时，而成员国中电价最低的美国只有8日元/千瓦时；日本非家庭用电的电价为18日元/千瓦时，而英、法、美等国只有5日元/千瓦时，德国和意大利约为10日元/千瓦时。最令产业界不满的是，受经济衰退和日元升值的影响，日本制造业效益普遍开始下滑，但东京电力等电力公司的利润仍在不断上升。日本政府认为，借鉴欧美经验，通过在发售电环节导入竞争机制和在输配电领域实施规制改革，以提高电力行业运行效率、降低普惠制生产生活用电成本势在必行。
1995年，日本开始在发电环节导入竞争机制，这标志着首轮电力体制改革拉开序幕。在本轮电力体制改革中，日本首先废除了发电环节的许可证制度，改为核审制。根据新的规定，任何符合条件的法人和自然人都可以进入发电环节，准入条件包括：（1）将生产的电力全部批发给十家在位电力企业；（2）签订协议的供电时间超过十年，每年供电量在1000千瓦以上，或供电时间在五年以上，每年供电量在10万千瓦以上。为了区别于十家在位电力企业，法律上称这些发电企业为“独立发电事业者”。
本轮改革还设定了“特定电器事业者”制度。根据该制度，符合条件的电力企业可以在特定地区内利用自有的法典和输配电设备，对区内用户进行电力供应。一般而言，这类地区的用电量大、客户密度高，因此电力企业的利润率也较高。这种做法实际上体现了日本政府支持新设立的电力公司利用“撇脂战略”迅速成长，从而成为能对十家在位电力企业具有一定牵制力量的市场主体的政策意图。
此外，本轮改革导入了招投标制度。根据新的规定，十家在位电力企业在新建、扩建和改建火力发电厂（建设周期在七年以内的项目）时，必须实施对外招标，成本最低者中标并承建电厂。该制度的导入强化了发电环节的竞争意识，事实也证明，招投标制度下电厂的建设成本普遍低于在位电力企业自己建厂的成本。因此，日本政府决定从2000年开始，对所有新建、扩建和改建的火力发电项目均实施招投标制度，对于建设周期超过七年的大型项目，十家在位电力企业也可以参加投标。
（二）第二轮电力体制改革（2000-2002年）
日本实施电力体制改革的总体框架是“放开发售两侧、管住中间输配”。始于2000年的第二轮电力体制改革的核心是在售电环节中逐步导入市场竞争机制，同时完善相关配套措施。根据新的规定，容量电压在2万伏特以上、电力需求在2000千瓦以上的大型工厂、大型超市和商用办公楼等大型电力用户，从2000年开始可以自由选择供电商，甚至可以跨区购电。例如，东京电力公司管区内的大客户可以不从东京电力公司购电，而是通过谈判，根据价格、服务质量等交易条件从其他公司购电；如果东京电力公司想留住这类大客户，就必须提供优于其他电力公司的服务，不能再依靠法定垄断权。随着改革经验的积累，奶如市场化交易的电力用户的范围不断扩大，截至2005年，电力需求在50千瓦以上的电力用户都已经可以在电力市场上自由选择发电公司，这些用户所消费的电力约占日本全部用电的60%。
本轮改革的另一项内容是增设新的电力市场主体，即“特定规模电气事业者”。这些新设立的公司不但可以自行发电，而且可以租用十家在位电力企业的输电和配电设施，向可以在市场上购电的大客户直接销售电力。新的市场主体的出现加大了售电环节的竞争强度，同时也涉及租用输配电设施的问题。这是因为输配电设施属于资金密集型，为避免重复投资带来的资源浪费，绝大多数地区的输配电设施都是由该地区的在位电力企业垄断经营。为防止唯一的出租方滥用市场支配地位，日本政府对输配电设施的租金（相当于中国的输配电价）做了具体的规定。该项制度作为售电环节导入市场机制的配套措施，也于2000年开始实施。
（三）第三轮电力体制改革（2003-2005年）
经过前两轮的改革，日本基本上完成了对发电和售电环节的市场化改革，接下来的第三轮改革主要涉及配电的规制问题以及如何具体落实和完善已有的制度设计。
其次，为了确保输配电网使用的公平性和透明性，2004年日本成立了全国唯一的输配电网协调机构，即“日本电力系统利用协议会”。协议会下设规则制定委员会、规则监督委员会、运营委员会和信息委员会等，主要职责包括：（1）制定全国电网的投资规划、电网接入规则、电网使用规则、电网容量信息公开规则等；（2）监督上述规则的事实情况；（3）调查、调解电网使用者之间的纠纷；（4）收集、公布电网容量等相关信息。
最后是对十家在位电力企业实施会计分离和行为规则。由于十家在位电力企业的反对，日本政府没有对它们实施纵向拆分，也就是没有将输配电业务拆分出来，使这些企业在经营竞争性的发电和售电业务的同时，还经营着垄断性的输配电业务。但是，为了确保电网适用的公平性、防止在位电力企业的内部交叉补贴行为，日本政府要求十家在位电力企业将输配电部门与公司的其他部门分离，实施独立款及核算。此外，日本《电气事业法》和《电力交易指南》对十家在位电力企业的某些行为也进行了规制：（1）禁止输配电部门和发电、售电部门之间的交叉补贴；（2）禁止输配电部门将竞争对手在利用其电网时提供的发电能力及其他信息泄露给本企业的其他部门或其他企业；（3）禁止输配电部门在电网的使用上对竞争对手有任何的歧视行为。
（四）第四轮电力体制改革（2013-2020年）
经过前三轮的改革，如何进一步实施“网电分离”、如何对输配电价进行规制成为日本电力体制改革的焦点。在实际操作中可供选择的“网电分离”方式不止一个，其中，将输配电部门从电力企业中拆分出来，设立独立的输配电企业，而且消除与原企业的资本关系，这是最彻底的网电分离方式。与此相比，日本采取的会计分离则是最不彻底的方式。“网电分离”设计重大利益调整，是改革的深水区，因此一直处于胶着状态。改革促进派主张将输配电业务彻底从十家在位电力企业中分离出来，做到真正的独立运行；十家在位电力企业则反对这种做法，认为会计分离和行为规制已经达到了预定目标。2011年东京电力公司福岛核泄漏事故爆发后，日本政府组织外部专家对东京电力公司实施了会计审查，结果发现其存在交叉补贴、虚假做账等一系列严重违法违纪问题。东京电力公司的做法证明会计分离和行为规制没有发挥预期作用，改革促进派得到了舆论的支持。在停滞了近十年后，日本终于重启了新一轮电力体制改革。
2013年2月，由产官学各界专家学者组成的“电力体制改革专门委员会”在经过一年多的讨论后，发布了《电力体制改革专门委员会报告书》。报告书总结了福岛核泄漏事故所暴露的问题和带来的社会环境变化，指出了今后日本电力体制改革的内容和路径：（1）此前被公认为环保、低价、可靠的核电站在日本发电环节的核心地位将被取代，由此会引发电价上涨、温室气体排放增加等一系列问题；（2）集中发电欧美式和单纯依靠价格机制调节电力供需的弊端显现无疑，今后应进一步促进分布式电源建设和需求方管理，提高电力供给体制的韧性；（3）十家在位电力企业管区之间的输电能力以及东西不同频率之间的转换能力严重不足，需要新的机制予以保障；（4）居民希望通过市场购电的意愿将增加；（5）为了促进可再生能源发电的并网供电，电网建设和费用分摊机制的改革势在必行。
在此基础上，该委员会进一步提出了今后的电力体制改革方案：（1）全面放开售电市场，完善相应配套措施，十家在位电力企业承担电力供应的保底服务和普遍服务，逐步取消点位的政府定价，制定普遍服务费用承担机制；（2）完善电力批发市场，对十家在位电力企业投放电力批发市场的发电量实施行政指导，增加新设电力销售企业购买电力的途径，增加电力批发市场的商品种类；（3）设立全国性的电力调度机构，统一负责跨区输电能力的建设及相关费用分担机制，深化“网电分离”改革；（4）将电力产业的业务主管机构与规制机构进行分离，设立独立的、专门的电力产业规制机构等。
2013年4月2日，根据《电力体制改革专门委员会报告书》的建议，日本内阁会议审议并通过了《电力体制改革方针》，确定电力体制改革要确保电力的稳定供给、尽可能降低电价及增加用户的选择权和市场机会，并规定了电力体制改革“三步走”战略，即2015年前后设立负责全国电力调度的机构，2016年实现手电环节的全部市场化，2018-2020年间实现十家在位电力企业的“网电分离”。截至目前，“三步走”战略已经按时完成。关于第三部的网电分离，东京电力公司已经在福岛核泄漏事故发生后的第四年（2015年）完成机构改革，新组建的输配电企业为东京电网公司（TERCO Power Grid），是东京电力公司的独资企业。其他九家在位电力企业也按照类似的分拆方案，各自成立控股公司，然后将输配电部门从中分离出去，成为隶属于控股公司的独立法人，保持与母公司的资本关系。这一改组已于2020年正式完成。
本文节选自《日本学刊》2021年第1期，作者李宏舟
